Sille Ohrem Naper, doktorgradsstipendiat Oslo, 4.12.2008
Kvalifiseringsprogrammet er hovedvirkemiddelet i regjeringens innsats mot fattigdom og har høy prioritet i NAV. Målet er å løfte folk ut av sosialhjelp og fattigdom og inn i arbeid gjennom tettere og forpliktende bistand og oppfølging. Det ser ut til at mye godt arbeid gjøres i kommuner der man har startet opp med programmet, og det er utmerket, både for den det gjelder og for samfunnet, om flere kommer i arbeid.
Spørsmålet jeg vil ta opp er hvor realistisk målet om arbeid er for målgruppen. Og hva med fattigdommen blant dem som ikke klarer det?
Noen svar på det kan finnes i kapitlet ”Fattigdom og arbeidsmarginalisering blant langtidsmottakere av sosialhjelp i 1990 og 2005”, som jeg har skrevet sammen med Kjetil van der Wel og Knut Halvorsen i en nylig utkommet bok: Fattigdommens dynamikk. Der sammenligner vi langvarige mottakere av sosialhjelp (uten innvandringsbakgrunn) i 1990 og 2005 med utgangspunkt i spørreundersøkelser utført på de to tidspunktene.
I begge undersøkelsene ble det stilt spørsmål om hvor stor andel som har måttet unnvære fysiske behov (som å spise varm middag) og kulturell og sosial deltagelse på grunn av dårlig økonomi. Dette er relevant i forhold til at den økonomiske sosialhjelpen skal dekke ”tilstrekkelig livsopphold”. I det inngår både helt grunnleggende behov som mat, klær, bolig og oppvarming, og andre sider av dagliglivet, som fritid og sosiale behov.
Vi legger til grunn at de som har måttet unnvære fem eller flere av de til sammen ti godene eller aktivitetene som er inkludert kan regnes som ”fattige”. Da finner vi at det har funnet sted en økning i andel fattige fra 37 til 47 prosent. I den samme perioden har levestandarden i befolkningen for øvrig økt. Nesten halvparten av dem som lever av sosialhjelp kan altså sies å ikke få dekket sitt livsopphold.
Dette kan tilskrives en iboende motsetning i sosialhjelpen, der målsetningen om tilstrekkelig livsopphold veies opp mot en tro på at dersom ytelsene blir for høye motiveres ikke mottakeren til å skaffe seg arbeid eller delta i arbeidsmarkedstiltak. Men er det slik at de ikke vil jobbe, eller at de ikke kan jobbe eller at de ikke får jobbe?
Blant de største endringene vi observerer er nedgang i arbeidsmotivasjon i gruppen. Mens i overkant av tre fjerdedeler svarte at de ville foretrekke å arbeide selv om de vant en stor sum penger eller fikk høy arbeidsledighetstrygd i 1990, var andelen redusert til under halvparten i 2005. Den lavere arbeidsmotivasjonen lar seg kun i liten grad forklare av at de i 2005 hadde flere barrierer mot arbeid og manglende arbeidserfaring.
En tredjedel av langtidsmottakerne i 2005 hadde ingen tidligere arbeidserfaring. Det var omtrent dobbelt så mange som i 1990. Ytterligere en firedel hadde vært ute av arbeidsmarkedet i minst fem år allerede.
Langtidsmottakerne i 2005 hadde flere barrierer mot arbeid. Andelen med kun grunnskoleutdanning har økt kraftig i denne gruppen, samtidig som utdanningsnivået i befolkningen som helhet har blitt høyere. Tre fjerdedeler hadde helseproblemer som begrenset deres daglige aktivitet i 2005, mot litt under halvparten i 1990. Særlig er det en økning i andel med psykiske lidelser: Så mange som 60 prosent av langtidsmottakerne hadde en psykisk lidelse i 2005, mot 32 prosent i 1990. En del av forklaringen, men absolutt ikke hele, er økning i andel rusmiddelavhengige. Mens dette gjaldt en relativ liten andel i 1990, var det et problem for om lag en tredjedel i 2005.
På begynnelsen av 90-tallet hadde det vært en kraftig økning i antall sosialhjelpsmottakere som hadde vart gjennom hele 80-tallet. En viktig årsak til det var høy strukturell arbeidsledighet. Femten år senere var det rekordlav arbeidsledighet og økonomiske oppgangstider og langt færre sosialhjelpsmottakere (antallet har fortsatt å synke etter 2005). De som ikke har vært i stand til å dra nytte av oppgangstidene er altså langt mer arbeidsmarginaliserte og problembelastet enn de som var sosialhjelpsmottakere på begynnelsen av 1990-tallet. Vi ser også at problemene for mange startet allerede i barndommen.
Oppvekstforholdene til sosialhjelpsmottakerne på begynnelsen av 1990-tallet ble beskrevet som å ligge tett opp til gjennomsnittet i totalbefolkningen. Avviket er stort fra det vi finner blant langtidsmottakere av sosialhjelp i 2005. Halvparten av disse hadde opplevd fire eller flere problemer fra en liste som inkluderte blant annet økonomiske problemer i barnedomshjemmet, konfliktfylt forhold mellom foreldrene, foredrenes rusmisbruk, langvarig mobbing og problemer på skolen. Forekomsten av oppvekstproblemer er langt større enn det man finner i befolkningen for øvrig. Samtidig vet vi nå at mange barnevernsbarn blir sosialhjelpsmottakere etter fylte 18 år, og at sosialhjelpsbruk langt på vei ”går i arv”.
Formålet med kvalifiseringsprogrammet og den tilhørende kvalifiseringsstønaden er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet skal gis til personer som vurderes å ha en mulighet til å komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang og usikker. Bjarne Håkon Hanssen uttalte i Adresseavisa 15. april at målet er at ingen lenger skal leve som sosialklienter, og anslo at 10-20 % havner på uføretrygd, og at “det vil gå i pluss om man får 60-80 % i jobb”. Basert på våre resultater virker dette urealistisk. For at målet om flere i arbeid skal kunne nås, må man være forberedt på at tiltakene i mange tilfeller må være svært omfattende, varierte og langvarige, for å veie opp for manglende utdanning og yrkeserfaring, rusmisbruk, dårlig helse og problemer som startet allerede i oppveksten. Det vil være avgjørende å styrke satsingen på rus og psykiatri. At vi nå står foran økende arbeidsledighet gjør ikke saken enklere. Disse personene vil ikke være de mest attraktive på arbeidsmarkedet. Det er ikke bare sosialhjelpsmottakere som trenger å bli motivert for å delta i arbeidslivet. Arbeidsgivere må også bli motivert til å gi dem en sjanse.
Sosialhjelpsmottakere er en heterogen gruppe, og for mange av dem vil kvalifiseringsprogrammet være utmerket. Men det er ikke alle som er i stand til å oppnå målet om yrkesdeltagelse. De som er lettest å mobilisere forsvinner ut, mens de mest problembelastede står igjen – med dårlige levekår. Arbeidslinjen har til nå vært kjørt så hardt at fattigdommen har økt blant de som ”er igjen”. Det er etisk betenkelig å kjøre hardt på insentivvirkemidler i en gruppe der mange ikke kan nyttiggjøre seg av dem.
